Transfert de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales en Côte d’Ivoire : quand l’Etat reprend ce qu’il a donné

Introduction

Héritée de la puissance coloniale, la politique de décentralisation en Côte d’Ivoire a timidement démarré avec la mise en place des communes en 1980. En s’appuyant sur la Direction Générale de la Décentralisation et du Développement Local (DGDDL), M. SOUMAHORO (2015, p. 55) la définit comme « un système de gestion dans lequel des pouvoirs propres sont conférés à une entité distincte de l’administration centrale. Les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale, de l’autonomie financière et de compétences qu’elles gèrent librement sur le territoire qu’elles administrent ».

L’effectivité de cette politique coïncide avec les programmes d’ajustement structurel censés juguler les effets de la crise économique. Depuis cette date, l’État ivoirien déploie progressivement le maillage du territoire par la création de divers échelons de collectivités territoriales. Pour qu’elles réussissent leur mission, le transfert effectif de compétences demeure une exigence à laquelle l’État doit faire face (J-P. DUCHEMIN, 2004, p. 108 ; X. GREFFE, 2005, p. 32).

La compétence se définit comme « l’aptitude d’une autorité administrative ou judiciaire à procéder à certains actes dans des conditions déterminées par les lois et règlements ». Parler de transfert de compétences renvoie à « la transmission, la cession et la dévolution d’un pouvoir d’agir ou de poser des actes à caractère administratif » (N. TAHET, 2005, p. 6). L’État met en mission des collectivités territoriales pour remplir à sa place, des prérogatives jusque-là détenues par l’administration centrale relevant des ministères.

Le transfert des compétences de l’État aux collectivités territoriales s’appuie fondamentalement sur deux lois prises à l’assemblée nationale. La première, la loi n°85-582 du 29 juillet 1985 et huit décrets subséquents visaient les communes et la ville d’Abidjan (S. BOHOUSSOU et al, 2021, p. 92). La loi n°2003-208 du 07 juillet 2003 encore en vigueur, constitue la deuxième importante loi en la matière. La mise à flot de ce cadre règlementaire passe par l’élaboration de décrets et d’arrêtés ministériels. Sur la cinquantaine de décrets prévus, seulement une douzaine a été effectivement adoptée (CGLU Afrique, 2016, p. 7 ; J-A. GUIRIOBE, 2020, p. 116).

Les décrets d’application de la loi de 2003 qui ont été pris sont les suivants : (1) promotion de la jeunesse, (2) production animale et ressources halieutiques, (3) urbanisme et habitat, (4) sport et loisirs, (5) protection civile, (6) promotion de la famille, de la femme et de l’enfant, (7) sécurité, (8) lutte contre le SIDA, (9) promotion de l’industrie et de développement du secteur privé, (10) protection de l’environnement et gestion des ressources naturelles, (11) enseignement supérieur et (12) promotion de l’agriculture. Dans le cadre de la présente contribution, c’est le décret n°2005-268 du 21 juillet 2005 fixant, en matière de protection de l’environnement et de gestion des ressources naturelles, les modalités d'application qui nous intéresse.

En dépit de ces dispositions, le transfert des compétences de l’État aux collectivités territoriales reste encore hésitant, source de conflits. Les conflits de compétences sont fréquents entre collectivités décentralisées, entre État et collectivités. Les difficultés de ce transfert de compétences sont perceptibles dans plusieurs domaines, à savoir l’urbanisme et l’habitat, le transport, la gestion de l’environnement. De plus, il arrive à l’État de reprendre des prérogatives déjà dévolues aux collectivités territoriales. C’est le cas de la protection de l’environnement et de gestion des ressources naturelles. Cette prise en main s’est opérée à travers l’ordonnance n°2007-586 du 04 octobre 2007 abrogeant certaines dispositions de la loi n°2003-208 du 07 juillet 2003 portant transfert et répartition de compétences de l’État aux collectivités territoriales. Il est à noter que la gestion des ordures ménagères, pour ce qui est de la maîtrise d’ouvrage, demeure l’essentiel de cette compétence. Or, par son caractère de proximité, le service public d’enlèvement des ordures a toujours été confié aux autorités municipales (J-A. GUIRIOBE, 2020, p. 117).

Comment le rôle des collectivités territoriales s’articule-t-il aux mutations structuro-institutionnelles dans la gestion de l’environnement et la protection des ressources naturelles ? Telle est la préoccupation majeure que se propose de poursuivre cette réflexion.

Cet article fait suite à celui publié dans les actes du colloque sur la promotion immobilière post ajustement structurel au Sud du Sahara, en février 2021. L’objet de la contribution est d’analyser les rapports entre l’État et les collectivités en matière d’urbanisme et d’habitat, l’un des domaines de compétences transférés. Le transfert des compétences de l’État aux collectivités territoriales a retenu l’attention de plusieurs contributeurs, certainement parce qu’il se présente comme la jauge de la politique de décentralisation. Mais, la plupart de ces auteurs se sont focalisés sur les conflits de compétences, le transfert global des compétences, la gestion des ordures ménagères sous l’angle des inégalités socio-spatiales, à l’image de J-P. DUCHEMIN, 2004 ; A. HENRY, 2009 ; I. SORY, 2013 ; K. KOUASSI, 2014 ; G A YASSI et R. M. DINDJI, 2016S. DIABAGATÉ et P. KONAN, 2018 ; J-A. GUIRIOBE, 2020. Peu de travaux ont été consacrés à l’analyse du rôle réel des collectivités territoriales dans la gestion environnementale dans un contexte de mutation institutionnelle. De même, la prise en compte simultanée des villes d’Abidjan et de Bouaké dans les recherches en rapport avec la question est moins nombreuse.

Ainsi, le présent article a pour objectif d’identifier et d’analyser le rôle des collectivités territoriales dans la protection de l’environnement et la gestion des ressources naturelles dans un contexte de mutations structuro-institutionnelles.

1. Méthodologie de recherche

La méthodologie suivie pour la réalisation de cette contribution combine à la fois, une synthèse de la littérature, des entretiens avec des personnes ressources et des visites de terrain. Les ressources bibliographiques mobilisées ont été d’un apport capital puisqu’elles ont contribué à la caractérisation et au balisage des aspects du problème traité. Elles ont aussi permis de collecter des informations utiles sur les acteurs, la gouvernance globale des déchets urbains, le transfert des compétences aux collectivités territoriales.

La présente réflexion a également bénéficié de données primaires à travers des entretiens dont les cibles sont des opérateurs de collecte et de pré-collecte, des responsables municipaux et de l’ANAGED. Le but est d’appréhender, à travers les discours et les pratiques, le rôle des acteurs impliqués dans la gouvernance des déchets solides ménagers et assimilés dans un contexte de mutations institutionnelles. Des visites de terrain entreprises au début de l’année 2021 ont couronné cette démarche méthodologique. Elles ont permis d’apprécier l’état de salubrité urbaine.

Le référentiel spatial de cette étude est constitué d’Abidjan et de Bouaké, les deux grandes villes de la Côte d’Ivoire. L’approche comparative a été retenue même si ces villes sont fondamentalement différentes du point de vue du niveau de production des ordures et du poids économique. Elles constituent néanmoins des tests dans la gestion environnementale.

Enfin, le traitement adopté des diverses données collectées privilégie majoritairement une démarche qualitative. En effet, l’analyse s’appuie sur les discours, les pratiques et perceptions des acteurs de la promotion de la salubrité urbaine.

2. Résultats et analyse

La gouvernance ivoirienne de l’environnement qui prend en compte la gestion des déchets domiciliaires, est perceptible à travers plusieurs étapes. Chacune d’elle est révélatrice du rôle joué par les acteurs impliqués dans cette gouvernance.

2.1. L’État, gestionnaire de l’environnement : 1956-1980

La gestion de l’environnement à travers l’enlèvement, le transport et l’acheminement des ordures ménagères de la ville Abidjan est un service public concédé depuis la période coloniale. C’est en 1956 que l’administration coloniale a conclu le premier contrat de gestion des ordures avec une entreprise privée française (O. DEMBÉLÉ et D. COURET, 2016, p. 2). Outre la collecte et le transport des ordures, la SITAF, filiale de la Société industrielle des Transports Automobiles (SITA) avait la charge de l’assainissement des grandes rues d’Abidjan. La proclamation de l’indépendance de la Côte d’Ivoire n’a pas mis fin à la convention existante mais celle-ci lie désormais la SITAF au gouvernement ivoirien à travers le ministère de l’environnement.

À l’inverse d’Abidjan, la ville de Bouaké a connu un début de concession du service public d’enlèvement des ordures et du nettoiement de ses artères, à partir de 1972. L’entreprise prestataire retenue par l’État n’est autre que la Société Ivoirienne de Transports de Travaux et de Nettoiement (SITRANE). Avant la fin de la décennie 1970, les deux villes connaissaient un assainissement optimal puisque l’État arrivait à faire face aux factures des prestataires. Comme tous les domaines de la vie à cette époque, l’État avait donc le monopole de la gestion globale de l’environnement. Si son importante croissance économique permettait de financer tout seul la gestion des ordures, la situation a commencé à lui échapper suite à la crise économique de 1980. C’est dans ce contexte de crise de financement de services publics que la politique de décentralisation a refait surface.

2.2. Le temps des collectivités territoriales : 1980-2007

La politique de décentralisation en Côte d’Ivoire est un long processus qui a commencé pendant la période coloniale avec des fortunes diverses. Une sorte de discrimination était perceptible dans le paysage de la colonie. On pouvait distinguer les communes à travers leur statut : mixte, moyen et plein exercice. Ainsi, Abidjan et Bouaké ont accédé au statut de commune de plein exercice en 1955 (E. KOFFI, 2010, p. 82). Mais, l’année 1980 marque un tournant décisif dans le processus de décentralisation en Côte d’Ivoire. Ce point d’ancrage est caractérisé par la mise en place d’un arsenal juridique, la création d’autres communes, la tenue des premières véritables élections municipales. L’espace abidjanais est émietté en dix communes chapeautées par une institution supra-communale, la ville d’Abidjan. Dès cet instant, les communes sont responsabilisées, de façon générale, à la protection de l’environnement et plus spécifiquement à la gestion des ordures.

2.2.1. De la Ville au District d’Abidjan : les péripéties d’une gestion environnementale

À partir de 1980, la municipalité de la ville d’Abidjan reconduisit le contrat de la SITAF qu’elle suspecte de surfacturation, avec une modification majeure. Dorénavant un tiers gestionnaire est chargé de l’évaluation des déclarations pécuniaires et de la vérification des prestations sur le terrain (O. DEMBÉLÉ et D. COURET, 2016, p. 3). Cette gestion ne tarde pas à rencontrer les mêmes difficultés de l’État, à savoir l’accumulation des impayés au prestataire. Le niveau de créances dues à l’entreprise ne lui permettait plus le renouvellement des matériels et de faire face aux charges d’exploitation. Dans ces conditions, le service public de collecte des déchets ménagers et de leur transport jusqu’à Akouédo s’en est trouvé affecté. Ces difficultés ont entrainé la rupture de contrat entre la SITAF et la ville d’Abidjan qui a racheté son patrimoine à la fin de l’année 1990 (K. KOUASSI, 2014, p. 224). En effet, le patrimoine était composé de tracteurs, de bennes tasseuses et preneuses, de camions ainsi que d’autres engins mécaniques.

Avec ce matériel de seconde main, la municipalité abidjanaise tente, à partir de janvier 1991, une gestion en régie qualifiée de « faire soi-même » par J-P. DUCHEMIN (2004, p. 109). Mais, la stratégie n’a pas abouti à cause de la vétusté et du déficit de matériels, débouchant sur une crise d’insalubrité vers la fin de la même année.

Par ailleurs, la période de 1990 est marquée par l’émergence des pré-collecteurs qui apparaissent comme des bouées de sauvetage pour remédier aux insuffisances de l’entreprise prestataire (L. BRISOUX et P. ELGORRIAGA, 2018, p. 10). Leur service permet également aux populations des quartiers précaires ou enclavés, de bénéficier du service d’enlèvement des ordures. Dans cette quête permanente de recherche de solutions pour juguler la crise ordurière, la Ville d’Abidjan a passé un accord de partenariat en septembre 1992 avec l’entreprise ASH International. Le prestataire avait également la charge de la gestion et de l’entretien de la décharge d’Akouédo. Pendant la période de contrat, une autre crise intervient en 1995, alors qu’elle a toujours le monopole de l’enlèvement et le transport des ordures à la décharge jusqu’en 2002.

De 1980 à cette date, le financement de la gestion de l’environnement se faisait en grande partie, par un système de péréquation. C’est une contribution solidaire des dix communes constitutives de la ville d’Abidjan. Suivant le poids économique de chaque commune, elle peut aller jusqu’à 55% des recettes (A. HENRY, 2009, p. 432). À titre d’exemple, entre 1998 et 2002, le montant mobilisé par les communes de la ville d’Abidjan pour l’enlèvement des ordures s’élevait à près de 43 milliards de francs CFA selon le District d’Abidjan.

Enfin, une nouvelle ère dans le domaine de la protection de l'environnement et de gestion des ressources s’ouvre dans la métropole ivoirienne avec la création du district en remplacement de la ville d’Abidjan, en 2001. Son fonctionnement effectif coïncide avec le vote de la loi n°2003-208 du 7 juillet 2003 portant transfert et répartition des compétences de l’État aux collectivités territoriales. Le système de péréquation prend fin ainsi que le monopole de ASH international. La gestion de la décharge d’Akouédo avait été déjà concédée à l’entreprise italienne (Pisa-Impex) en 1999. Dorénavant, la filière déchet est fragmentée avec la responsabilisation de chaque acteur institutionnel (Tableau 1).

Le premier maillon de la chaîne c’est-à-dire la pré-collecte était confiée aux communes. Par pré-collecte, il faut entendre l’ensemble des opérations d’évacuation des déchets des ménages vers les points de rupture (postes de groupage). Le dernier maillon, la collecte incombait au district. Il s’agissait du transport des déchets depuis des postes de groupage ou des coffres à ordures jusqu’à la décharge. La gestion de la décharge d’Akouédo était également du ressort du district d’Abidjan.

Une sorte de libéralisation de la collecte des déchets a été opérée à travers l’ouverture de l’activité à plusieurs opérateurs privés par voie d’appel d’offres. Un protocole d’accord signé entre les opérateurs et la Ville d’Abidjan est resté en vigueur jusqu’à l’avènement du District. Les entreprises prestataires sont choisies en fonction de la capacité de leurs équipements de collecte, de la mobilisation du personnel et de leur adhésion entière au protocole (S. BOHOUSSOU, 2014, p. 265). Ainsi, depuis 2003, ce sont 10 entreprises qui ont à charge, le transport des ordures ménagères dans les 13 communes du District.

À Bouaké, la gestion de l’environnement de façon générale et spécifiquement l’enlèvement des déchets et leur mise en décharge a connu moins de rebondissements qu’à Abidjan. En 1980, la mairie de Bouaké a « hérité » de l’État, la Société Ivoirienne de Transports de Travaux et de Nettoiement (SITRANE). Le monopole du prestataire de collecte de déchets ménagers a duré trois décennies. La convention renfermait principalement, le nettoyage des grandes artères de la ville, la collecte et la mise en décharge des déchets. Jusqu’en 2000, les clauses financières s’établissaient à environ 42 millions de francs CFA par mois.

2.2.2. La gestion de l’environnement par les autorités municipales de Bouaké

Arrivé à la tête de la commune en 2000, le maire Fanny Brahima a mis fin au contrat de ce prestataire de collecte des ordures ménagères en 2001. L’insatisfaction ou le mauvais rendement dû au cumul d’arriérés empêchait la SITRANE de faire face aux charges d’exploitation. Il s’agissait entre autres, du renouvellement du matériel roulant, du carburant, du traitement salarial des employés.

La fin de la convention pour engagement non tenu et insuffisance de résultats a profité à un autre prestataire de collecte de déchets, GIADA Afrique. La concession a eu une durée de feu de paille, puisqu’arrêtée au lendemain du déclenchement de la crise militaro-politique de 2002. Pendant cette rébellion armée, la population s’est massivement déplacée des zones Centre-Nord-Sud. L’administration municipale à l’image des autres services a quasiment cessé son fonctionnement à Bouaké. Il fallait donc repenser les services vitaux tels que la fourniture de l’électricité et l’eau potable, l’assainissement du cadre de vie.

C’est dans ce contexte que les pré-collecteurs ont été réorganisés en coordination générale des comités d’assainissement de Bouaké (CGCAB). La période allant de 2003 à 2008 a vu l’appui de l’Union Européenne à travers l’ONG Care International. Ainsi, trois projets ont été initiés en faveur de ces pré-collecteurs et visaient à terme, leur autonomisation. Il s’agissait du FED 1, FED 2 et GECSAM.

Les différents projets ont favorisé la mise en place de sept coordinations de pré-collecteurs dans les quartiers qui sont restés peuplés malgré le départ massif de la population vers le Sud du pays. Ces appuis financiers ont pris également en compte, la création de postes de groupage, des sites de décharge aménagés suivant les points cardinaux de la ville. Au départ du projet, le soutien du bailleur se limitait à l’apport de vivres et de non vivres. Lors de la deuxième phase, en plus du don de produits de première nécessité, chaque pré-collecteur bénéficiait d’un accompagnement financier de 20 000 francs par mois selon la mairie de Bouaké. Enfin, les contributions mensuelles des ménages à hauteur de 600 à 700 francs ont commencé à être enregistrées. Cette ressource régulièrement versée sur un compte devrait être immobilisée jusqu’au terme de l’appui de l’Union Européenne. La constitution de fonds de roulement pour la pérennisation de l’activité et l’autonomisation des pré-collecteurs étaient à ce prix. En fait, la mairie de Bouaké a joué un rôle d’interface et de facilitateur entre l’ONG Care International et les organisations de pré-collecteurs.

Le retour de l’administration sur le reste du territoire ivoirien impacté par la crise militaro-politique s’est fait à partir de 2008. Dans ce contexte de dénuement général, l’Union Européenne a fait un don de quatre camions bennes à la mairie de Bouaké pour l’enlèvement des ordures ménagères. La limitation des ressources municipales a contraint les autorités à agir de manière discriminatoire. La collecte, le transport et la mise en décharge étaient guidés en priorité, par le niveau d’insalubrité des espaces et des centres de groupage. Ce laps de temps correspondait à une collecte en régie municipale.

2.3. Le retour à la centralisation depuis 2007

La recentralisation de la gestion de l’environnement est marquée par la création successive de deux structures étatiques : l’ANASUR et l’ANAGED.

2.3.1. La décennie de gestion de l’Agence Nationale de Salubrité Urbaine (ANASUR)

La loi n°2003-2008 du 07 Juillet 2003 portant transfert et répartition des compétences de l’État aux collectivités territoriales et le décret n°2005-268 du 21 juillet 2005 responsabilisaient les collectivités dans la protection de l’environnement et de gestion des ressources naturelles. L’ordonnance n°2007-586 du 04 octobre 2007, abrogeant certaines dispositions de ladite loi a apporté des modifications notables dans la gestion des déchets ménagers. Cette réforme a trouvé son cadre d’application à travers la mise en place de l’ANASUR. Créée par décret n°2007-587 du 04 octobre 2007, l’ANASUR est un établissement public à caractère industriel et commercial. Son apparition consacre ainsi la recentralisation de l’épineuse question de la gestion des déchets urbains. Cette disposition constitue un parjure fait à l’essence de la politique de décentralisation ivoirienne. L’implication d’une telle décision renvoie à un autre partage de compétences entre ladite structure et les collectivités territoriales (communes, districts). Le tableau 2 indique les niveaux de responsabilité de chacune d’elles.

Les tableaux 1 et 2 mettent en évidence ce qui reste des compétences dévolues aux collectivités, dans le domaine de l’environnement, à partir de la réforme de 2007. En réalité, les prérogatives non retirées au district et à la commune sont celles qui n’ont jamais été exercées. Elles sont entre autres, la gestion des forêts, des eaux continentales, l’élaboration et le suivi des plans d’action pour l’environnement. Pour le cas particulier de la commune, l’essentiel est constitué de l’entretien des caniveaux, des voies de communication, des lieux publics et des marchés, la création et l’entretien des espaces verts.

Quant à l’ANASUR, maître d’ouvrage délégué, elle avait la responsabilité de : la coordination, le soutien et l’appui à la gestion des ordures ménagères et des déchets, la réalisation, la gestion des postes de groupage, la pré-collecte, le transport des ordures ménagères des postes de groupage au centre de traitement technique, la réalisation et la gestion des centres de traitement des déchets, la lutte contre l’insalubrité, la pollution et les nuisances.

Afin de pérenniser le financement de la filière des déchets à travers les ressources affectées, le Fonds de Financement des Programme de la Salubrité Urbaine (FFPSU) a été créé par décret n°2009-328 du 8 octobre 2009. Le budget du FFPSU s’élevait en 2013, à 14 milliards de francs CFA (L. BRISOUX et P. ELGORRIAGA, 2018, p. 19).

À Abidjan, le départ des activités de l’ANASUR a été donné le 15 octobre 2007 par arrêté n°60 du 11 octobre du ministère de la ville et de la salubrité urbaine. Ainsi, les entreprises prestataires exerçant déjà à Abidjan ont été sommées de s’enregistrer auprès de la nouvelle structure. Par ailleurs, un contrat lie les deux parties avec une affectation géographique par entreprise. L’ANASUR a également conduit des activités ponctuelles de salubrité à l’image des "opérations ville propre" durant la période allant de 2009 à 2011. Les sources de financement étaient entre autres, la Banque mondiale dans le cadre des Programmes d’Urgence d’Infrastructures Urbaines (PUIUR), l’État ivoirien à travers le Programme Présidentiel d’Urgence (PPU).

Les activités de l’ANASUR ont timidement démarré à Bouaké. Entre 2009 et 2010, deux opérations d’assainissement dites "opérations mises à zéro" ont été menées dans la cité du Gbêkê sous sa conduite. C’est à partir de 2011 que l’ANASUR s’est véritablement engagé dans la lutte contre l’insalubrité. Un cadre de concertation a permis de situer les responsabilités entre l’ANASUR et la mairie de Bouaké. Le patrimoine d’assainissement a été également confié à la nouvelle structure. Il s’agit des centres de groupage et de la décharge. Après le retour effectif de l’administration à Bouaké et la création de l’ANASUR, la SITRANE signe son retour par un contrat négocié gré à gré en mars 2012. La SITRANE s’est vue affectée toute la partie Ouest de la ville de Bouaké alors que Moya assure son service dans la partie Est (Figure 1).

Figure 1 : périmètre d’intervention de la SITRANE et de Moya

Le renouvellement du contrat avec les prestataires se fait chaque année par voie d’appel d’offre. L’incertitude autour de la reconduction des entreprises ne leur permet pas de réaliser d’investissements conséquents (matériels roulants, coffres à ordures). La SITRANE et Moya ont été les deux opérateurs de collecte entre 2012 et 2015. De 2016 jusqu’à la fin des activités de l’ANASUR en 2017, le service public a été concédé à Moya dans sa zone quand la SITRANE a été remplacée par Tielou service. Le dernier prestataire est celui qui a la charge de la gestion de la décharge municipale délocalisée à quelques encablures de la ville, à Soubonou.

Après une décennie de gestion de la filière déchets de l’ANASUR, il a été constaté des dysfonctionnements techniques, financiers et institutionnels. Toute situation qui a suscité la mise en place d’un autre établissement public à caractère industriel et commercial, l’ANAGED.

2.3.2. Les activités en cours de l’Agence Nationale de Gestion des Déchets (ANAGED)

Le décret n°2017-692 du 25 octobre 2017 a consacré la création, les attributions, l’organisation et le fonctionnement de l’Agence Nationale de Gestion des Déchets (ANAGED). Elle est en fait la fusion de l’ANASUR et du FFPSU. L’ANAGED a pour mission entre autres, la délégation du service public de propreté incluant la collecte, le transport, la valorisation, l'élimination des déchets ainsi que le nettoiement dans les régions et communes, la maîtrise d'ouvrage déléguée, la mobilisation des ressources financières. À la différence de l’ANASUR, l’ANAGED a repris la seule véritable compétence jusque-là dévolue aux collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des ordures ménagères solides. Ainsi, la commune n’a plus la charge de l’entretien des caniveaux, des voies de communication et des lieux publics. Le financement de la collecte des déchets est issu de deux sources principales : les recettes fiscales et les ressources propres. Les recettes fiscales sont composées de l’impôt foncier (impôt sur le patrimoine foncier, impôt sur le revenu foncier), la taxe de voirie, d’hygiène et d’assainissement, la taxe rémunératoire pour l’enlèvement des ordures ménagères, la taxe spéciale sur certains produits en matière plastique et la taxe de salubrité et de protection de l’environnement. Enfin, les ressources propres sont structurées en droits d'agrément pour la collecte et le transport des déchets d’activités économiques, droits de mise en décharge et droits de soumission aux appels d'offres.

Cette réforme a mis l’accent sur le recrutement des opérateurs privés internationaux pour ce qui est du district d’Abidjan scindé en trois secteurs. Ce sont : Abidjan nord-est (Abobo, Anyama, Bingerville, Cocody, le Plateau), Abidjan nord-ouest (Adjamé, Attécoubé, Yopougon et Songon) et Abidjan sud (Koumassi, Marcory, Port-Bouët, Treichville). L’appel d’offre lancé par l’ANAGED, maître d’ouvrage délégué, a été remporté à la fin de l’année 2017, par l’entreprise tunisienne ECOTI SA et l’opérateur portugais EBURNIE. Le secteur 1 a été affecté au premier prestataire et les deux derniers à ECOEBURNIE (Figure 2). Quant à la mise en décharge, elle est assurée par le prestataire CLEAN-EBURNIE pour une durée de 7 ans et un montant de plus de 184 milliards de francs CFA (ANAGED, 2021). L’expérience, le savoir-faire et le transfert possible de technologies aux entreprises locales ont milité en faveur du choix de ces prestataires.

À l’intérieur du pays, ce sont 10 délégations régionales de l’ANAGED sur 13 prévues, qui ont à charge la lutte contre l’insalubrité. Les délégations régionales déjà opérationnelles sont : Bas-Sassandra, Comoé, Gôh-Djiboua, Montagnes, Sassandra-Marahoué, Savanes, Vallée du Bandama, Zanzan, Lagunes et Yamoussoukro. Pour le compte de la délégation régionale de Bouaké, deux prestataires nationaux de collecte de déchets ont été retenus. Ainsi, l’établissement Moya est responsable de Bouaké-est quand Bouaké-ouest et la décharge municipale restent du ressort de Tielou service. La durée du contrat est de 3 ans pour un montant d’environ 3 milliards de francs CFA au premier prestataire et 6 milliards de francs CFA au second (ANAGED, 2021).

Figure 2 : secteur d’intervention des prestataires à Abidjan

Généralement, aucun contrat ne lie les pré-collecteurs aux prestataires de service de collecte de déchets. Même dans les contrats passés entre l’ANAGED et les prestataires de service public, les clauses n’insistent nullement sur la pré-collecte des déchets ménagers et assimilés. De plus, l’existence formelle de convention n’a jamais été d’actualité entre les pré-collecteurs et l’ANASUR ou l’ANAGED. Pourtant, l’importance de la pré-collecte des déchets domiciliaires n’est plus à démontrer. Le seul cas d’école en la matière, reste la convention entre la SITRANE et la CGCAB pour la pré-collecte des ordures, depuis mars 2012. L’essentiel du contrat consiste en des appuis matériel et financier de la part de la SITRANE. Le matériel (brouettes, paires de bottes, cache-nez, paires de gants, râteaux, pelles) acquis ou renouvelé est cédé à la coordination générale après amortissement. Une dotation mensuelle de 4 millions de FCFA est accordée pendant la durée du contrat, repartie de la façon suivante : 25 000 FCFA par pré-collecteur (au total 152), 150 000 FCFA pour le fonctionnement du bureau de la CGCAB et 50 000 FCFA en guise de prime de rendement. En retour, la CGCAB s’est engagée, sur le périmètre concédé à la SITRANE, à l’exécution de toutes les prestations liées au nettoiement, à la pré-collecte des déchets et leur acheminement aux points de rupture autorisés. Cette expérience n’a pas connu de suite avec le non renouvellement du contrat de la SITRANE.

4. Discussion

4.1. Que valent les reformes en matière de qualité du service public et du financement de la filière déchet ?

La question qu’on peut se poser en matière de qualité du service public de gestion de l’environnement, c’est de savoir l’apport des réformes intervenues. L’évaluation touche d’abord le taux d’enlèvement des ordures urbaines dans un contexte de mutations structuro-institutionnelles. En clair, l’on s’attend à une optimisation de la collecte des déchets solides ménagers et assimilés, ce qui était reproché fondamentalement aux collectivités territoriales. Avec la création de l’ANAGED sur les cendres de l’ANASUR, le Ministère de l’assainissement et de la salubrité urbaine prévoyait un taux global de collecte de 95%. Dans la pratique, la moisson issue des différentes reformes demeure mitigée pour l’essentiel. Si le taux moyen de collecte se situe à 60% à Abidjan, il est de presque deux fois moindre à Bouaké avec 35%. Ces résultats sont conformes à ceux présentés par O. DEMBÉLÉ et D. COURET (2016, p. 6), S. DIABAGATÉ et P. KONAN (2018, p. 134). D’ailleurs, sur la question, A. HENRY (2009, p. 435) a reconnu que la recentralisation n’a pas amélioré les différences de qualité dans le service public d’enlèvement des ordures dans les quartiers d’Abidjan. Pour Q. C. YAO-KOUASSI (2010, p. 228) « Avec toutes ces différentes lois et nouvelles agences créées, l’état d’insalubrité du district n’a pas évolué ».

Par ailleurs, la pré-collecte de déchets n’est pas clairement définie ni suffisamment prise en compte dans les textes, hormis la loi n°2003-208 du 7 juillet portant transfert et répartition des compétences de l’État aux collectivités territoriales. L’omission volontaire ou involontaire n’est pas faite pour relever le caractère incontournable de cette activité. Q. C. YAO-KOUASSI (2010, p. 182) ne dit pas le contraire puisqu’il affirme que : « Cette activité de précollecte existe depuis 1991 quand la SITAF, concessionnaire de l’époque a présenté des défaillances ». Ainsi, les travaux de K. KOUASSI (2014, pp. 224-226) ont mis un point d’honneur aux retombées de cette activité. Il s’agit entre autres, de la couverture des bassins de production ordurières inaccessibles aux camions de collecte, de la réduction des circuits de collecte, de l’opportunité d’emploi donc une source de revenus.

Le mode de financement de la filière déchets solides constitue l’une des clés de lecture et d’appréciation de la salubrité. Le paiement irrégulier des factures des prestataires de collecte des ordures domiciliaires entraîne une accumulation des arriérés. Cette situation est de nature à réduire les performances des entreprises de collecte. Des arriérés sont réclamés par Pisa-Impex, entreprise italienne qui a géré la décharge d’Akouédo de 1999 à 2017. Deux entreprises locales, l'Établissement Moya et l’Entreprise Coulibaly l’ont remplacée depuis cette date. Les prestataires dénoncent des factures impayées avec des retards de 8 à 12 mois. Elles ont du mal à tenir leurs engagements vis-à-vis de leurs employés et de leurs partenaires. C’est l’exemple de l’entreprise SITRANE qui avait des difficultés à verser à échéance convenue, l’appui financier aux pré-collecteurs à cause de ses propres impayés. La difficulté de financement de la pré-collecte et de la collecte des déchets solides à Ouagadougou est révélé par I. SORY (2013, 120). Pour des sommes allant de 500 FCFA à 1 000 FCFA, certains habitants développent ce qu’il a qualifié de stratégies de contournement de la redevance.

4.2. La maîtrise d’ouvrage de la gestion de l’environnement à nouveau aux mains de l’État

La recentralisation de la gestion des déchets domiciliaires constitue une inélégance dans la conduite du processus de décentralisation. Avec la création successive de l’ANASUR et de l’ANAGED, une importante prérogative des collectivités territoriales est soustraite de la palette de compétences. L’entremêlement de leurs motivations et intérêts dans un contexte de différence juridico-politique et financière produit un cocktail explosif. Des conflits d’intérêt et de positionnement alimentent régulièrement les rapports entre les Maires et l’ANAGED. Les auteurs A-L. HUMAIN-LAMOURE et A. LAPORTE (2017, p. 135), MCLAU (2014, p. 123), S. DIABAGATÉ et P. KONAN (2018, p. 128 et 135) sont parvenus aux mêmes résultats.

Depuis l’année 2007, l’État a progressivement retiré la maîtrise d’ouvrage de la gestion de l’environnement autrefois détenue par les collectivités territoriales. L’on assiste à un transfert dans le sens inverse, des collectivités territoriales vers l’État. Pourtant c’est l’un des services urbains publics qui est longtemps reconnu comme tel aux autorités municipales en Côte d’Ivoire. Les résultats de Q. C. YAO-KOUASSI (2010, p. 224) et de J-A. GUIRIOBE (2020, p. 117) viennent corroborer les nôtres. La situation au Burkina Faso demeure différente de celle de la Côte d’Ivoire. « La maîtrise d’ouvrage de toutes les étapes de la gestion des déchets relève de la compétence de la mairie comme prévue dans le Schéma Directeur de Gestion des Déchets (SDGD) » (I. SORY, 2013, p. 99).

En outre, des opérations environnementales sporadiques (villes propres, grands ménages) conduites par le ministère ou l’ANAGED connaissent difficilement du succès faute de relais locaux. La sensibilisation à l’éco-citoyenneté de la population s’en trouve entachée. Tant que les autorités municipales auront le ressentiment d’être flouées à travers le retrait de cette prérogative, ces institutions ne devront pas s’attendre à mieux, en termes d’accompagnement. Aussi, le déploiement de l’ANAGED se fait au goût d’inachevé. Même quand la région abrite une délégation, seul le chef-lieu où sont implantés ses locaux, bénéficie de ses services. Les autres communes se contentent de dotation en matériel de salubrité et des opérations d’urgence d’élimination des dépôts sauvages comme appui de l’ANAGED. À Bouaké, les villes satellites comme Béoumi, Botro, Dabakala, Katiola et Sakassou, ne peuvent compter que sur les interventions municipales. La complexité du système de collecte entraine une mauvaise lecture de la part des populations qui désorientées, indexent les maires quand leur cité est insalubre. Pourtant le service public d’enlèvement des ordures et autres activités de gestion environnementale ne sont plus du ressort de l’administration municipale. Les résultats des travaux de K. KOUASSI et al (2018, p. 63) confirment que la gestion des déchets ménagers dans la ville de Daloa se faisait en régie municipale malgré la création de l’ANASUR et ensuite l’ANAGED.

Conclusion

La protection de l’environnement et spécifiquement, la gestion des déchets solides ménagers, a connu plusieurs phases en Côte d’Ivoire. La période avant la mise en œuvre effective de la politique de décentralisation a été marquée par l’intervention directe de l’État. La seconde phase a vu la responsabilisation des collectivités territoriales à travers deux régimes de transfert et répartition de compétences. La maîtrise d’ouvrage du service public de collecte et de traitement des ordures domiciliaires et assimilées revenait aux communes. Le service se faisait soit en régie municipale, soit en concession impliquant des entreprises privées. À partir de l’année 2007, la maîtrise d’ouvrage de l’enlèvement des ordures est reprise par le ministère en charge de l’environnement. Des structures telles l’ANASUR et l’ANAGED ont été créées pour assurer la maîtrise d’ouvrage déléguée. La centralisation, puis la décentralisation et enfin la recentralisation de ce service public renvoient à l’idée de « donner » et de « reprendre » de la part de l’État. Juridiquement, depuis 2018, les autorités municipales ne sont plus compétentes en matière de collecte des déchets, de curage de caniveaux et de nettoiement des rues.

Références bibliographiques

BANGOURA Marie Rose, 2017, Gestion des déchets solides ménagers et ségrégation socio-spatiale dans la ville de Conakry, Thèse de doctorat, Université Toulouse le Mirail-Toulouse II, 560 p.

BOHOUSSOU N’Guessan Séraphin, 2014, Le District d’Abidjan et l’équipement des espaces à la périphérie de la ville, thèse unique de doctorat, Université Félix Houphouët-Boigny, 379 p.

BOHOUSSOU N’Guessan Séraphin, DINDJI Médé Roger et KOFFI Brou Émile, 2021, « Jeux d’acteurs en matière d’urbanisme et d’habitat à Abidjan : analyse des relations entre État et collectivités territoriales », in : YAPI-DIAHOU Alphonse et KOFFI Brou Émile (dir.), Promotion immobilière post ajustement structurel au sud du Sahara, Actes du colloque international REPI, p. 89-102.

BRISOUX Lucie et ELGORRIAGA Pierre, 2018, Les enjeux de la gestion des déchets à Abidjan. La vitrine de la Côte d'Ivoire face aux défis de l'insalubrité, Master 2 Ingénierie des Services Urbains en Réseaux : Ville en devenir, Université de Rennes, 46 p.

CGLU Afrique, 2016, Rapport de l’étude sur l’évaluation rétrospective et prospective du coût des compétences transférées par l’État aux collectivités territoriales et aux districts autonomes de Côte d'Ivoire, 85 p.

DEMBELE Ousmane et COURET Dominique, 2016, Gestion du mal commun des ordures ménagères métropolitaines à Abidjan, communication à la conférence internationale de l’AFD sur le développement, 12^ème édition, 1^er-2 décembre à Paris Communs et Développement, 8 p, https://www.afd.fr/fr/media/download/11911, consulté le 16 mars 2021.

DIABAGATE Souleymane et KONAN Kouamé Pascal, 2019, « Gestion des ordures ménagères dans la ville de Bouaké, sources d’inégalités socio-spatiales et environnementales », in : Revue Espace, Territoires, Sociétés et Santé, 1 (2), p. 126-142. [En ligne] 2019, mis en ligne le 19 Janvier 2019, consulté le 2019-01-20 16:14:02, https://retssa-ci.com/index.php?page=detail&k=38

DJAKO Arsène et KOUASSI Konan, 2013, « La vulgarisation des points de collecte à l’épreuve de la gestion efficiente des déchets ménagers à Adjamé », in : Annales de l'Université de Lomé, Tome XXXIII-2, Décembre 2013, p. 53-64.

DUCHEMIN Jean-Paul, 2004, « Quel rôle pour la commune ? », in : Gestion durable des déchets et de l’assainissement urbain, pS-eau, PDM, Paris, Cotonou, p. 102-125.

GUIRIOBE Paumahoulou Jean-Arsène, 2020, « Transfert de Compétences de l’État aux Collectivités Territoriales en Côte d’Ivoire », in : International Journal of Progressive Sciences and Technologies (IJPSAT), Vol. 19, n°1 Février 2020, p. 113-121.

GREFFE Xavier, 2005, La décentralisation, La Découverte, Paris, 122 p.

HENRY Amandine, 2009, « Centralisation, décentralisation et accès aux services urbains : le cas de l’enlèvement des ordures ménagères à Abidjan », in : Belgeo [En ligne], 3-4 | 2009, p. 425-438, mis en ligne le 17 mars 2013, consulté le 01 octobre 2020. URL : http://belgeo.revues.org/7333 ; DOI : 10.4000/belgeo.7333

HUMAIN-LAMOURE Anne-Lise et LAPORTE Antoine, 2017, Introduction à la géographie urbaine, Armand Colin, Cursus, 206 p.

KOFFI Brou Émile, 2010, « La décentralisation, outil de développement local ? », in : Revue de Géographie du Laboratoire Léïdi, n°08 décembre 2010, p. 81-100.

KOUASSI Konan, 2013, « Vulnérabilité environnementale et sanitaire liée à la gestion des ordures ménagères à Aboisso », in : Le Journal des Sciences Sociales, n°10-décembre 2013, p. 65-80.

KOUASSI Konan, 2014, « La réorientation des fonctions du système de pré-collecte des ordures ménagères dans les villes ivoiriennes », in : Lettre d’Ivoire, n°019 (B) - Décembre 2014, p. 219-228.

KOUASSI Konan, AYEMOU Anvo Pierre, GUEDE One Enoc, ASSI-KAUDJHIS Joseph, 2018, « Baisse du budget municipal d’enlèvement des ordures ménagères et insalubrité dans la ville de Daloa (Centre-Ouest de la Côte d’Ivoire) », in : Territoires, Sociétés et Environnement, N°011, décembre 2018, p. 58-73.

MCLAU, 2014, Schéma directeur d’urbanisme de Bouaké (SDU 2030), Phase 1 : diagnostic stratégique, Urbaplan-Transitec-Ioa, 202 p.

PAGEDS, 2020, Analyse de pratiques : mise en place de services d’enlèvement des déchets de qualité, abordable et pérenne pour tous les habitants, 48 p.

SORY Issa, 2013, Gestion des déchets solides à Ouagadougou : enjeux politiques, jeux d’acteurs et inégalités environnementales, Thèse de doctorat de Géographie, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, PRODIG, 355 p.

Soumahoro Moustapha, 2015, « Construction, reconstruction territoriale et décentralisation en Côte d’Ivoire (2002-2009) », in : Espaces et sociétés, 2015/1-2 (n°160-161), p. 51-66, https://www.cairn.info/revue-espaces-et-societes-2015-1-page-51.htm#no2, consulté le 18 novembre 2021.

TAHET Noël, 2005, Décentralisation et transfert des compétences de l’État aux collectivités territoriales en Côte d’Ivoire, synthèse de conférences, 10 p.

YAO-KOUASSI Quonan Christian, 2010, À la recherche d’une synergie pour la gestion des déchets ménagers en Côte d’Ivoire : cas du district d’Abidjan, Thèse de doctorat, Université du Maine, 305 p.

YASSI Gilbert Assi et DINDJI Médé Roger, 2016, « Un exemple de gestion différenciée des déchets solides ménagers à Cocody, à la périphérie d’Abidjan », in : KOFFI-DIDIA Adjoba Marthe et YAPI-DIAHOU Alphonse (Eds), Périphéries abidjanaises en mouvement, p. 121-137.

 

 

 

Auteur

¹Maître-Assistant, Université Alassane Ouattara de Bouaké (Côte d’Ivoire), Laboratoire Ville, Société et Territoire, bohounse@yahoo.fr